La tercera vía para una nueva ley del agua

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La tercera vía para una nueva ley del agua

El debate sobre el agua parece resumirse en dos posturas diametralmente opuestas:

– Existe suficiente agua, aunque mal distribuida, y se requiere construir suficiente infraestructura básica a nivel local para dotar del líquido a la gente que carece de ella.

– El agua se ha convertido en un bien escaso; no existe en todas partes. El calentamiento global causa verdaderas tragedias humanas y se prevé que expulse una cantidad significativa de personas de las zonas impactadas por sequías, siendo posible pensar que se continúen generando conflictos en la disputa por el agua, especialmente en aquellas zonas donde una frontera política separa una región geográfica donde se compite por el agua. Aquí no es raro que la solución pretenda incorporar grandes obras de infraestructura, que además de los costos ambiental y social implican un control político y central sobre el agua.

Pero hay un tercer enfoque, que consiste en entender al agua como un sistema en que se considere la relación entre aguas superficiales y aguas subterráneas, y en éstas las formas de comunicación que son horizontales y verticales de mutua interdependencia, donde los ecosistemas son parte indivisible.

Este enfoque es una aportación de los debates contemporáneos de la hidrogeología; sin embargo, es necesario complementar esta perspectiva con un enfoque interdisciplinario en el que se reconozca el agua como un elemento híbrido natural y social. El debate en torno de la conceptualización de un ciclo hidrosocial del agua es necesario porque permitirá dimensionar mejor la dualidad que caracteriza al agua: su aspecto natural y su lógica social.

La Comisión Nacional del Agua (Conagua) basa sus análisis en una tecnología obsoleta, que –entre otras cosas– genera una concepción errónea de la unidad de manejo del agua subterránea: el acuífero y la cuenca, elemento que no permite planear de forma adecuada el manejo del agua porque sus límites son arbitrarios, y en la respuesta de su funcionamiento a la extracción sólo le preocupa el abatimiento del pozo, quedando la calidad química del agua usualmente fuera de cualquier consideración. Esto es, se inculca el olvido de que se requiere entender el origen del agua, cómo son sus flujos y cómo se modifica el sistema de flujo del agua cuando se extrae ésta, sobre todo en forma intensiva. Esta modificación también altera los ecosistemas y se ve reflejada en diversas respuestas negativas a otros componentes del ambiente. Y al manifestarse estos cambios se arguye el concepto de escasez, que, sin embargo, es manifestación clara de una falta de conocimiento y correcta gestión del agua.

La vieja tecnología ha generado un mal diseño de pozos y una falta de entendimiento de cómo funciona el agua obtenida en un pozo, lo que resulta como consecuencia de tener en algunos casos agua elevada en sales. Hoy se impone abordar el principio precautorio: si no sabes que hay y cómo funciona no debes lanzarte sobre el agua. Pero en México tenemos un fuerte déficit en los estudios sobre el agua subterránea y los verdaderos acuíferos y, por supuesto, de especialistas en la materia, y todavía más grave, una ausencia preocupante de conocimiento sobre el agua subterránea transfronteriza, porque algunas de las ciudades más importantes en la frontera, como Tijuana, Mexicali y Ciudad Juárez, comparten sistemas de flujo de agua subterránea con Estados Unidos, y ni siquiera la Comisión Internacional de Límites y Agua tiene autoridad para abordar formalmente el tema.

El discurso de la escasez facilita la privatización del agua generando costos elevadísimos para la sociedad. En Tijuana, donde la tarifa más alta es la de 0 a 5 metros cúbicos de agua, el litro cuesta 0.015936 centavos; si esa agua se compra embotellada cuesta de 5 a 10 pesos el litro, 1,593% de aumento en el caso de 10 pesos. Esto contradice el mandato constitucional de que el agua es un derecho humano.

Los límites del agua

Asumir que el agua responde a las fronteras políticas o a la orografía provoca confusión y el diseño de una mala política de agua. Evidentemente, esto ha significado someter la lógica del debate político, económico y diplomático del agua a una lógica esencialmente física, incluso determinista, lo cual permite ocultar la importancia del agua como elemento clave para la reproducción material de la vida social.

El trazado de las fronteras hídricas se ha hecho con base en las fronteras políticas, suponiendo que el agua en el subsuelo debe ajustarse a los criterios políticos; a esto debe agregarse el supuesto de que la influencia de la orografía continúa en el subsuelo limitando los sistemas de flujo de agua. El error de pensar que una sierra siega un flujo de agua ha llevado a no entender cómo se comporta el agua. Esto ha generado conflictos en la disputa por el agua, basados en escenarios mal planteados y mal manejados.

La Ley General de Aguas mexicana ha determinado que el país se organice con base en cuencas hídricas, lo cual es factible exclusivamente para el desarrollo relacionado con la política del agua superficial; sin embargo, el problema consiste en que las cuencas no necesariamente corresponden con el agua en el subsuelo, y limitan el análisis de los sistemas de flujo de agua subterránea, así que las decisiones que se toman con base en una cuenca son insuficientes y hasta erróneas para poder manejar el sistema de flujo. Es imperativo cambiar este criterio para poder tener un manejo científico y adecuado del agua superficial y subterránea como un conjunto.

Otro factor de conflicto se basa en la manipulación del agua sin considerar factores sociales, culturales, históricos y de manejo armónico del agua como parte indivisible del ambiente y la sociedad. Entre los casos serios están el del acueducto Bicentenario en Sonora, que despojará al pueblo yaqui para llevar agua a Hermosillo; el conflicto alrededor del abasto de agua a Monterrey; la presa que confrontó a Tamaulipas con Nuevo León, y no menos importante es la desestabilización ambiental en ambos extremos (toma y descarga) del sistema que ha creado el Plan Cutzamala para dotar de agua al DF. No hay que olvidar los conflictos por agua subterránea, como en Tecámac, Estado de México, y en Morelos. En este último caso hay protestas sociales contra las obras hidráulicas para alimentar una planta hidroeléctrica.

Aunque hay una corriente en el mundo contra los efectos negativos que provocan las presas, en México continúa la construcción de La Parota (en Guerrero) y El Zapotillo (en Temacapulín, Jalisco). Esta última inundará los manantiales de la región y sus ancestrales usuarios tendrán que pagar por el agua a usar. Son construcciones que enfrentan fuerte resistencia social, porque afectarán el legado histórico de las comunidades.

El agua en la frontera

El tema del agua en la frontera puede estar encaminado a un conflicto en el que se configure una confrontación si no se le da remedio. El manejo de las aguas superficiales se enmarca en el Tratado Binacional de 1944 y bajo la tutela eficiente de la Comisión Internacional de Límites de Agua (CILA), pero en los últimos años la deficiencia en la conceptualización de las sequías ha propiciado conflictos que han logrado ser sorteados, en ocasiones gracias a eventos naturales fortuitos, como una tromba que ayudó a pagarle a Estados Unidos la deuda de agua derivada del tratado de 1944, pero un tema tan sensible no se puede dejar al azar.

El poco entendimiento de esta situación genera tensiones que se pueden evitar, pero al no lograrse se ha facilitado la politización de un asunto que debe ser abordado con criterios técnicos y de integración binacional. El uso político sobre la deuda de agua que hizo el gobernador Dick Perry en Texas enturbia la relación binacional. Se corre el riesgo que dentro de la politización se intente tomar decisiones que afecten la soberanía nacional, que entre otras cosas implica el manejo con enfoque nacionalista de los llamados recursos naturales. Es importante modificar el estudio del clima considerando que la disponibilidad de las aguas subterráneas debe modificar el concepto de sequía, que hoy en día reside en el agua de lluvia. Una región puede tener escasez de lluvia y provisión de agua subterránea, cuestión que explica que regiones consideradas desérticas estén emprendiendo proyectos de crecimiento económico que reclaman grandes cantidades de agua (Hermosillo, Chihuahua, etc.).

El manejo del agua superficial tiene una dimensión tanto visible como manejable y de rápida respuesta, que no es así para las aguas subterráneas (que se mueven de centímetros a metros por año), por lo que es posible afirmar que las aguas subterráneas en su conjunto permanecen en un estado de invisibilidad, no solamente física sino social. Es por eso que se requiere de una atención prioritaria en este tema, de tal manera que se asegure una novedosa política integral del agua que coloque a las aguas subterráneas en su justa dimensión.

¿Cuánta agua de la que usted consume a diario provendrá de los mantos freáticos? Indudablemente, casi toda. Sin embargo, esta situación pasa inadvertida. Por eso es importante crear los mecanismos necesarios que le otorguen a las aguas subterráneas un estatus de visibilidad, en el que se reconozcan.

En el caso de las aguas subterráneas transfronterizas, es el acento político y de repartición de recursos lo que las podría posicionar rápidamente en otro estatus. Recordemos que el cuidado de esta agua garantizará la sustentabilidad de las ciudades fronterizas de todo el mundo, y en el caso de México, como nación que guarda una relación bastante asimétrica con Estados Unidos, es prioritario que pueda ejercer de manera soberana acciones inteligentes sobre el elemento natural y fundamental para la vida.

Se ha considerado a la frontera como el punto de contención en la relación con los países vecinos, lo que le asigna un rol fundamental para garantizar la seguridad nacional. En el caso de México, esto se enriquece con la creación de zonas económicas con una fuerte interacción económica. La frontera México-Estados Unidos es, tal vez, la más transitada del mundo. Es así que si bien el agua tiene una consideración de primer nivel aunque no explícita en la ley respectiva, sí para la seguridad nacional, porque con ella se garantiza la producción de alimentos. Y aunque éstos sean, en forma predominante, para exportación, en el caso de la frontera adquiere relevancia porque representa garantizar la viabilidad de ciudades y metrópolis binacionales y, por supuesto, los intereses nacionales.

A partir de los 1960, cuando arranca la industrialización fronteriza, la región adquiere mayor relevancia porque empieza a generar empleos que a la vez resuelven las necesidades económicas de muchas zonas del país. Se desarrolla un proceso de urbanización que reclama agua y su manejo, aunque nunca caminó al ritmo que la expansión demandaba.

En la actualidad se tiene déficit en el reúso y tratamiento de agua y se espera que las ciudades sigan creciendo dado el impacto de la globalización y al hecho de que nuestra cercanía con Estados Unidos y el diferencial salarial seguirá siendo un imán que atraiga empresas. El manejo del agua se convierte, así, en un factor primordial que garantice la continuidad de esta industrialización y su impacto nacional. Hoy en día la industria maquiladora emplea más de un millón de personas.

Si la cercanía a Estados Unidos ha sido una ventaja comparativa, la desventaja es que casi todas las ciudades fronterizas se encuentran en zonas desérticas y se alimentan mayoritariamente de agua subterránea para el consumo humano. Algunas reciben agua del tratado binacional de aguas que les es insuficiente, y en algunos casos, como en Ciudad Juárez, llegan contaminadas, así que deben recurrir al agua subterránea. La mayoría de esta agua se encuentra en los acuíferos binacionales, por lo que de no llegar a un entendimiento binacional se corre el peligro de entrar en condiciones de tensión y enfrentamiento con Estados Unidos.

Cabe recordar que esta situación no es exclusiva de dicha frontera. Los estudios hechos por la UNESCO y el Programa Hidrológico Internacional apuntan que 40% de la población mundial habita sobre acuíferos transfronterizos, por lo que es urgente reconocer la importancia de los mismos, no sólo por la cantidad de agua que éstos proveen a diario, sino también por los conflictos potenciales entre los Estados involucrados que podrían suceder en caso de no hallarse los mecanismos idóneos para establecer protocolos y acuerdos con relación al acceso, uso, consumo y tratamiento de aguas transfronterizas.

Estados Unidos abordó el tema y su Congreso destinó 50 millones de dólares para estudiar cuatro acuíferos transfronterizos en 10 años (2006-2010). El estudio inició en el área de Sonora-Arizona, y hasta el momento las publicaciones académicas remiten los mayores avances respecto a dichos acuíferos; sin embargo, aún quedan pendientes por finalizar aquellos acuíferos localizados en el punto dónde se unen Chihuahua, Texas y Nuevo México. Conagua participa financieramente en este proyecto, pero lamentablemente la información se queda en Estados Unidos. Las conclusiones a las que se llegue serán importantes para la relación binacional, y México debe jugar un papel dinámico, porque es un tema de seguridad nacional y de manejo soberano del agua.

Por ello es preocupante que en la última iniciativa (abril de 2015) de cambios al marco regulatorio nacional del agua en México (ley Korenfeld) no aparezca ninguna mención de las aguas subterráneas transfronterizas, y aunque dicha iniciativa se encuentra congelada en el Congreso de la Unión, también es importante enfatizar que la propuesta ciudadana tampoco hace mención alguna a estas aguas.

La contaminación del agua tanto superficial como subterránea es un tema de gran preocupación. Aunque se reinyecta agua a algunos acuíferos debe cuidarse mucho la contaminación y especialmente las reacciones químicas que se tengan en una repercusión de largo aliento. Es cuestionable la noción de que la tierra es un gran filtro, porque podrá serlo para algunos contaminantes orgánicos, pero se deben estudiar los procesos ligados a ciertos contaminantes que se filtran o que se pueden movilizar con el agua inyectada, como los metales pesados, buscando su desplazamiento en el acuífero.

La Asamblea General de las Naciones Unidas emitió en el años 2009 la Resolución 63/128 “El derecho a los acuíferos transfronterizos”, compuesta de 20 artículos y que llama a que los Estados que comparten aguas subterráneas transfronterizas lleguen a los arreglos necesarios que permitan identificar, caracterizar y evaluar de forma permanente dichas aguas. Asimismo establece que es importante que se desarrollen los mecanismos necesarios para el intercambio de información clave que permita la sostenibilidad de los acuíferos transfronterizos, y a crear un marco general de acceso ordenado, justo, equitativo y soberano de dichas aguas.

El impacto de ese documento comienza a ejercer influencia en algunos espacios fronterizos del mundo, destaca el Memorándum de Entendimiento para el Establecimiento de un Mecanismo de Consulta para un Manejo Integrado de los Recursos Hídricos del Iullemeden, Sistema Acuífero Taoudeni/Tanezrouft, situado en las fronteras de Argelia, Benín, Burkina Faso, Mali, Mauritania, Níger y Nigeria.

Si la frontera México-Estados Unidos es un caso paradigmático por la complejidad de temas que en ella se inscriben, siendo el agua uno de ellos, resta preguntarse ¿por qué en un espacio transnacional (en términos económicos y de integración regional) las aguas subterráneas transfronterizas ocupan un lugar que las configura como invisibles, siendo que son un insumo fundamental para la población y la economía fronteriza? El primer reto será que ambas naciones aceleren los mecanismos necesarios para ratificar y reconocer plenamente la resolución 63/128.

La ley de agua

Una cuestión de fundamental importancia es redefinir la unidad de medida para el manejo del agua. El concepto cuenca puede ser adecuado para referirse al agua superficial, pero es insuficiente para entender todo el sistema de agua, y sirve de poco para abordar las aguas subterráneas transfronterizas. Esto reclamará una profunda investigación que permita entender como un todo el comportamiento del agua superficial, subterránea y la infraestructura para su manejo, incluido el saneamiento.

No obstante la seriedad del problema, ni la Ley General de Aguas vigente ni la llamada ley Korenfeld consideran el agua subterránea transfronteriza; sin embargo, la nueva ley entra en una contradicción, porque considera al agua como mercancía, no obstante que ha sido introducida en la Constitución como derecho humano.

No solamente hace falta subsanar la poca información sobre el agua subterránea, sino que se requiere ampliar el trabajo científico para entender sus sistemas de flujo; así, el Congreso debe promover la investigación científica respectiva.

Para fortalecer el manejo del agua subterránea transfronteriza es necesario incluir un capítulo en la Ley General de Aguas que considere por lo menos los siguientes elementos indicativos:

Creación de un Instituto de Estudio de Flujos de Agua Transfronterizos (EFAT) que incorpore la creación de un número más favorable para México de profesionales en el tema con un presupuesto ad hoc al caso.
Redefinición de las entidades de manejo del agua para establecer regiones de sistemas de flujo de agua subterránea.
Fortalecer la autoridad de la Comisión Internacional de Límites y Agua otorgándole atributos específicos para profundizar en los estudios de las aguas subterráneas transfronterizas, pero también para crear un acuerdo general de entendimiento para el acceso a las mismas en un diálogo diplomático y técnico con Estados Unidos. Una diferencia fundamental es el marco legal con el que se maneja el agua subterránea en ambos países. En el caso de México, éste es un asunto federal, mientras en Estados Unidos su manejo está descentralizado en los estados, lo que complica mucho más este asunto. En estados como Texas, Nuevo México y Arizona, estas aguas fundamentalmente son de carácter privado. Bajo esta fórmula de apropiación, el gobierno federal de ese país enfrenta un reto, especialmente a partir del contenido de la resolución 63/128. Una instancia como CILA tiene el expertise para llevar a buen término un diálogo complejo.
Urge iniciar las acciones para el estudio y manejo de las aguas subterráneas transfronterizas; de ellas depende en gran medida asegurar la viabilidad de la economía y la sociedad fronteriza, asegurando su crecimiento armónico y sostenido. Ésa es, entre otras cosas, una de las garantías para un buen diálogo fronterizo con Estados Unidos.

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